O que a PEC 65 faz é substituir uma forma de captura por outra. Em vez de o BC ser capturado pelo governo, passa a ser capturado por seu próprio interesse
Por Fernanda Lima*
Artigo publicado originalmente em Valor Econômico
Entre os países emergentes, o Brasil ficou por décadas entre os três países com as maiores taxas de juros reais do mundo. Uma combinação de instituições que resistem à mudança, finanças públicas cronicamente desequilibradas e uma cultura de mercado que, nem sempre por razões técnicas, encontrou razões para manter a taxa de juros alta.
A autonomia do Banco Central foi uma longa batalha. A lei complementar 179, aprovada em 2021, foi uma vitória e um avanço que o Brasil levou décadas para realizar. Antes dela, o Banco Central funcionava como uma autarquia subordinada ao Poder Executivo, o presidente da República podia demitir o presidente a qualquer momento e sem justificativa.
O risco de interferência política nas decisões de juros era alto e o mercado sempre soube disso. A lei trouxe estabilidade no cargo, a demissão só pode ocorrer em casos específicos e dentro da lei e, um ponto central, é que o objetivo primário do BC foi definido para assegurar a estabilidade de preços no país.
Poucas decisões no âmbito da economia têm o alcance da taxa Selic. Quando o BC a define está determinando o custo do crédito, o ritmo do investimento e o peso que a dívida pública terá no orçamento da União. Além disso, no fim da cadeia ele determina quanto irá custar o financiamento da casa própria, o nível de juros que uma empresa pagará para realizar novos investimentos e se o preço do supermercado irá subir ou não. A decisão exige uma imparcialidade total, não pode haver dúvidas entre os agentes econômicos sobre os motivos por trás dela.
A PEC 65/2023, mais conhecida como a PEC da Autonomia do Banco Central, compromete essa isenção de uma maneira direta, pois o BC vira, na prática, parte interessada na própria decisão.
Se aprovada, a PEC permite que o Banco Central tenha receitas próprias geradas, em grande medida, sobre os ativos que remuneram pela taxa Selic. O BC administra hoje um volume altíssimo de ativos remunerados pela própria taxa que ele define, as reservas internacionais, cerca de US$ 370 bilhões aplicados em títulos do Tesouro americano e outros papéis soberanos, rendem mais com os juros mais altos. As operações compromissadas, mecanismo pelo qual o BC troca títulos públicos com bancos comerciais para controlar a liquidez, também seguem essa lógica.
Quanto mais alta a Selic mais esses ativos irão render e maior o orçamento do BC. É uma questão simples e muito problemática, a instituição responsável por definir os juros passa a ganhar mais quando os juros sobem.
Não estou sugerindo que os diretores do Copom acordarão de manhã pensando em como engordar o orçamento institucional antes de votar na reunião da tarde. Os incentivos institucionais não precisam ser conscientes para distorcer decisões, décadas de economia comportamental e teoria das organizações mostram exatamente isso.
Quando a estrutura de incentivos está errada, os resultados tendem a ser errados, independentemente da boa fé dos indivíduos envolvidos.
E aqui está o ponto que os defensores da PEC parecem ignorar: a credibilidade de um banco central não depende apenas do que ele decide, depende de como o público e os mercados percebem o processo decisório. Uma instituição cujo orçamento cresce quando os juros sobem não pode, por definição, ser percebida como neutra na decisão sobre juros. Na política monetária, a aparência de parcialidade é prejudicial tão quanto a parcialidade em si.
Os defensores da PEC argumentam que sem a autonomia orçamentária o BC fica vulnerável a pressões políticas, o que faz sentido à primeira vista. Porém, o que acontece no restante do mundo conta uma história diferente.
O Federal Reserve americano tem receitas próprias. Mas transfere cerca de 95% do seu lucro líquido ao Tesouro dos Estados Unidos, por determinação legal. Seu orçamento é auditado. Suas operações são escrutinadas pelo Congresso. A independência operacional do Fed é inquestionável e ela não depende de autonomia orçamentária plena.
O Banco Central Europeu, talvez o exemplo mais citado de independência institucional no mundo desenvolvido, distribui seus lucros aos bancos centrais nacionais, que os repassam aos respectivos Tesouros. O presidente do BCE presta contas regularmente ao Parlamento Europeu.
O Banco da Inglaterra tem autonomia operacional desde 1997, quase três décadas de independência reconhecida globalmente. Seu orçamento é definido em acordo com o Tesouro britânico.
O banco central alemão (Bundesbank) é reverenciado como o ícone histórico da independência. Foi o modelo que inspirou o próprio BCE. Nunca teve autonomia orçamentária plena.
Na América Latina, o Banco Central do Chile tem autonomia constitucional desde 1989, mais de trinta e cinco anos, o mais antigo da região nesse modelo. Mesmo assim, transfere seus resultados ao Tesouro e opera com limites legais claros sobre seu orçamento. O modelo chileno funciona sem a autonomia orçamentária plena que a PEC 65 propõe.
Isso não significa que o BC deva ficar à mercê para contratar pessoal, modernizar sistemas ou manter sua infraestrutura. O orçamento do Banco Central poderia ser aprovado pelo Congresso Nacional, com autonomia de execução garantida por lei, mas sujeito a escrutínio parlamentar e auditoria externa. É exatamente assim que o Federal Reserve, o Banco da Inglaterra e o Bundesbank operam. Independência não significa ausência de prestação de contas.
Em nenhuma democracia consolidada um banco central tem orçamento completamente fora do processo parlamentar e, ao mesmo tempo, retém para si receitas diretamente ligadas à taxa de juros que ele mesmo define.
A autonomia do Banco Central foi conquistada, em grande medida, como resposta à memória do Brasil de um BC subserviente ao poder político, usado para financiar déficits e segurar juros abaixo do necessário por razões eleitorais. A independência veio para proteger a política monetária da política partidária. Mas o que a PEC 65 faz é substituir uma forma de captura por outra. Em vez de o BC ser capturado pelo governo, ele passa a ser capturado por seu próprio interesse.
O Brasil levou décadas para construir instituições econômicas minimamente críveis. A autonomia operacional do Banco Central foi um passo importante nessa direção, mas instituições sólidas não se constroem apenas com mais poderes constroem-se com equilíbrios cuidadosos entre autonomia e accountability, entre independência e responsabilidade.
Para um país que já convive com uma das maiores taxas de juros reais do mundo, constitucionalizar esse incentivo não é reforma. É um risco que o Brasil simplesmente não pode se dar ao luxo de correr.
*Fernanda Lima é economista-chefe na Barra Peixe Investimentos, mestre pela Fundação Getulio Vargas e especialista em mercado financeiro e macroeconomia.
Artigo publicado originalmente em Valor Econômico